3月13日，國務院總理李克強提請第十三屆全國人民代表大會審議根據中國共產黨十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》形成的《國務院機構改革方案》。方案提出，組建自然資源部，作為國務院組成部門。
下面，筆者就自然資源部的組建的背景、原因和如何落地談幾點看法。
組建的背景
首先，高層已經把自然資源作為一個整體考慮。十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，習近平總書記在《決定》的說明中指出，健全國家自然資源資產管理體制是健全自然資源資產產權制度的一項重大改革，也是建立系統完備的生態文明制度體系的內在要求。我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實。
《國務院機構改革方案》提出，擬組建自然資源部，其主要職責是，對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系并監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責等。
針對這一問題，全會決定提出健全國家自然資源資產管理體制的要求。總的思路是按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制。國家對全民所有自然資源資產行使所有權并進行管理和國家對國土范圍內自然資源行使監管權是不同的。前者是所有權人意義上的權利，后者是管理者意義上的權力。這就需要完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督。由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的。
黨的十九大報告提出，“深化機構和行政體制改革。統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法。轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。賦予省級及以下政府更多自主權。在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。”“改革生態環境監管體制。加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。堅決制止和懲處破壞生態環境行為。”
十九屆三中全會提出，深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障。深化黨和國家機構改革，既要立足實現第一個百年奮斗目標，針對突出矛盾，抓重點、補短板、強弱項、防風險，從黨和國家機構職能上為決勝全面建成小康社會提供保障；又要著眼于實現第二個百年奮斗目標，注重解決事關長遠的體制機制問題，打基礎、立支柱、定架構，為形成更加完善的中國特色社會主義制度創造有利條件。
其次，組建自然資源部的程序符合有關法律法規規定。《中華人民共和國國務院組織法》第八條規定：“國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合并，經總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務委員會決定。”《國務院行政機構設置和編制管理條例》第二條規定：“國務院行政機構設置和編制應當適應國家政治、經濟、社會發展的需要，遵循精簡、統一、高效的原則。”第四條規定“國務院行政機構的設置以職能的科學配置為基礎，做到職能明確、分工合理、機構精簡，有利于提高行政效能。國務院根據國民經濟和社會發展的需要，適應社會主義市場經濟體制的要求，適時調整國務院行政機構；但是，在一屆政府任期內，國務院組成部門應當保持相對穩定。”
第三，組建自然資源部著眼于轉變政府職能。十八大指出，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質量發展，建設現代化經濟體系，加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能，結合新的時代條件和實踐要求，著力推進重點領域和關鍵環節的機構職能優化和調整，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執行力，建設人民滿意的服務型政府。組建自然資源部，是國務院自然資源資產管理機構，主要行使各種自然資源摸清底數、確權登記、用途管制等職能。
組建的原因
組建原因主要是“為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理。”
首先，自然資源管理分散在多部委，自然資源開發利用與保護的監管存在缺位現象?！稇椃ā?、《物權法》都將自然資源作為一個整體?！稇椃ā返诰艞l規定“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”《物權法》強化了各種自然資源的財產屬性，并明確了其所有者身份。
新中國成立以來，歷史時期不同和不同時期的重要任務不同，決定了屬于自然資源的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源分別由不同的行政機構管理?；诓煌娴目紤]，自然資源的開發利用和保護并未形成一個統一的整體。一些人和組織采取迂回或繞道的辦法獲得自然資源使用權，全民所有自然資源資產所有者職責并不明確，各自只管自己管轄的范圍，加之多種多樣規劃之間的互相扯皮，造成監管亂、監管難、監管者缺位現象，從而為非法使用自然資源開了“一扇窗”或者說是“一扇門”，國家保障自然資源的合理利用并未完全兌現。
其次，自然資源的資產屬性尚未真正得以充分體現，自然資源資產所有者職責沒有明確。自然資源是人類生存和發展的重要物質基礎?；仡櫺轮袊闪⒁詠砦覈匀毁Y源管理的歷史，最初，我們主要是將自然資源視作農業、林業、牧業、副業、漁業、工業資源，相應的管理機構也分設于不同的管理部門，直到1998年國土資源部組建時將土地、礦產管理進行組合。而從市場角度來看，中國自然資源資產管理經過新中國成立近70年，特別是改革開放40年來的不斷探索，自然資源管理秩序逐漸趨于穩定，相應的體制機制也日趨完善。同時，自然資源市場更加規范，雖然還有很多不足，和我們體制有關的是迄今自然資源管理仍未在管理機構中重視其資產屬性，而更多是以資源來進行管理的。如國土資源部的機構設置中有耕地保護司、地籍管理司、土地利用管理司、地質勘查司、礦產開發管理司、礦產資源儲量司，也僅僅在土地利用管理司的職責中重點明確是資產管理，并設有地價處、資產處、市場處等。另外，有的自然資源由于監管缺位等原因市場還有待進一步完善。由于新中國成立以來的自然資源管理更多表現為資源管理，而非資產管理，也沒有明確自然資源管理部門履行全民所有各類自然資源資產所有者職責的權力，自然資源管理部門自然不能“越殂代皰”。這就致使所有者權益難以得到真正體現，國有自然資源資產流失責任在政府，責任在權力放在了“百寶箱”。權力的真空為“權益”流失提供了很好的出入口，出現“礦老板”、“煤老板”、“地王”瞬間暴富是在所難免，或者說是“順理成章”。
第三，國土空間用途管制處于多、散、亂狀態，各種規劃難以真正落地。有關國土空間用途管制的規劃多達幾十種，其中，國土資源部有組織編制土地利用規劃、國土資源規劃、礦產資源規劃、地質勘查規劃等規劃的職責，國家發展和改革委員會有組織編制主體功能區規劃的職責，住房和城鄉建設部有組織編制城鄉規劃的職責，水利部有組織編制水資源規劃的職責，農業部有組織編制草原規劃的職責，國家林業局有組織編制森林、濕地等資源規劃的職責，國家海洋局有組織編制海洋規劃的職責等等。各種規劃編制受資料所限，更多是基于部門利益，也只能基于部門范圍內考慮，法律依據不統一、標準不統一、實施時間段不統一、基礎不統一，致使規劃在落實中大打折扣，甚至根本不能執行，只能作為圖片在墻上掛掛，管理部門也只能是“望圖興嘆”。隨著近幾年“多規合一”試點的逐步推廣，國土空間用途管制的規劃日趨完善，已經成為政府進行投資和宏觀調控的重要抓手，但部門之間“分崩離析”的狀態依然成為影響規劃落地的“籬笆”。
如何落地？
自然資源部的主要職責是，對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系并監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質勘查行業管理等。所以，組建自然資源部，從長期來看能更加規范自然資源開發利用和保護，讓自然資源開發利用和保護回歸理性，相關法律體系更趨完善，宏觀調控功能更加成熟。
為加大生態系統保護力度，統籌森林、草原、濕地監督管理，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，保障國家生態安全，機構改革方案還提到，將國家林業局的職責，農業部的草原監督管理職責，以及國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責整合，組建國家林業和草原局，由自然資源部管理。國家林業和草原局加掛國家公園管理局牌子。其主要職責是，監督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源開發利用和保護，組織生態保護和修復，開展造林綠化工作，管理國家公園等各類自然保護地等。不再保留國家林業局。這說明自然資源部的權利變大了，更多會體現在自然資源管理工作便利高效方面。
對于如何使方案中的內容得到落實，筆者認為需要處理好以下幾個方面的問題：
首先，組建自然資源部是否跟強化生態環境保護有管理上的沖突，需要找到各自恰當的邊界。組建自然資源部和生態環境部都是建設“美麗中國”的重要舉措。組建自然資源部是“為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理。”組建生態環境部是“為整合分散的生態環境保護職責，統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，加強環境污染治理，保障國家生態安全，建設美麗中國。”自然資源部在生態環境保護中具有“生態保護修復”職責，生態環境部在生態環境保護中具有“加強環境污染治理”職責，前者重點在自然資源開發利用中的生態保護系統修復和綜合治理，體現“誰破壞、誰治理”的責任，后者重點在環境污染監督、執法、治理，體現政府在環境污染治理中的更多責任和義務。自然資源部和生態環境部兩者之間有一定的交叉。所以，自然資源部和生態環境部下的部門設置如何協調，如何找到各自恰當的邊界線，這是一個非常重要的問題，也是職責編制機構非常關注的，既要防止出現“權力”真空區域，又要防止出現過多的“權力”交叉和重疊區域?？偟脑瓌t是要體現強監管的統一性、穿透性，特別是專業性。
其次，組建自然資源部需要進一步強化自然資源資產屬性，適當在機構設置中增強資產管理力量。相信，隨著自然資源部的組建，自然資源資產管理會有所加強，機構設置中也會相應增強資產管理的力量。需要加快實現自然資源資產管理公平和效率的目的。自然資源管理手段需要更加體現使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的原則，以大數據為基礎的自然資源資產“云管理”工程和價值工程建設需要進一步提速。作為自然資源管理約束結構的國土空間管制規劃需要由單一規劃向多元規劃進行重組。以產權和產籍作為自然資源資產管理關鍵的權益與分配制度需要不斷創新。自然資源資產資本化運營機制需要進一步完善。自然資源資產的監管和調控手段的系統性需要高效的機制。自然資源資產管理體制的改革和創新力度需要進一步加大、加快、加強。
第三，組建自然資源部需要加快自然資源法律制度建設，充分發揮好法治的重要作用。組建作為土地、礦產、海洋、森林、草原等自然資源統一法典的《自然資源法》起草委員會和研究小組，借鑒吸收各國自然資源法律制度，尤其是其背后的法理，為管理的法治化奠定厚重的法律基礎。從自然資源權益主要分類標準和種類入手，注重占有在自然資源權益中的重要地位。按照“有財產就有義務，使用財產就承擔義務”的法理，為自然資源所有者和使用者設定相應的權利和義務。與此同時，注重平衡與人、政府和社會相互之間的利益。如，當事人不能隨意創設自然資源權益，不符合規定的自然資源權益在法律上無效；必須按時繳納自然資源稅款，是否按時繳納自然資源稅款與當事人的民事請求權和信用密切關聯；禁止自然資源所有者和使用者過度利用自然資源；允許為確保自然資源開發利用秩序的相對穩定，在資源環境承載力閾值下，創新分區管制規劃，增加自然資源開發利用管理手段；為防止政府過度干預使用者權益，規定國家征收（用）的目的、程序和必須給予合理公正的補償，而且監察委員會、審計署和法院對自然資源開發利用和保護管理活動擁有廣泛的監察權、審計權和司法權。
第四，組建自然資源部需要加強不動產登記體制機制建設，為國家安全和穩定奠定堅實的數據基礎。自然資源不動產統一登記管理體制機制建設，是關乎國家安全和穩定的大計。從工作便利高效的角度來看，對土地調查和確權登記管理職責、礦產資源調查和確權登記管理職責、水資源調查和確權登記管理職責，草原資源調查和確權登記管理職責，森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，海洋資源調查和確權登記管理職責以及國家測繪地理信息局的職責整合，勢必加快了自然資源不動產統一調查和確權登記管理的速度和效率，為更好地進行自然資源統一管理和國家宏觀調控奠定堅實的數據基礎。
第五，組建自然資源部需要加強自然資源普查工作，充分發揮好測繪和地質勘查行業管理職責。土地、礦產、水、海洋、林業、草原等自然資源普查工作需要統一進行，協同作戰，規避標準不統一和實施時間節點不統一的現狀，充分發揮好測繪、地質調查主力軍以及地勘隊伍的作用，充分發揮大數據的優勢，形成全國真正的自然資源“一張圖”。
下一步，自然資源部如何進行改革，如何設置部門和功能，這還要等各部委內部的“三定”方案及新一屆領導上任之后就會水落石出，我們拭目以待。
來源：中國國土資源經濟研究院，作者：張維宸
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